規劃引 領 有序發展 推動可再生能源產業體系優化升級

  “十三五”期間，風電、光伏等可再生能源發電逐步成為我國能源結構轉型的重要力量。截2020年9月底，全國累計風電裝機2.2億千瓦，光伏發電2.2億千瓦，生物質發電2617萬千瓦，全年非水可再生能源發電量占全社會用電量比重達到10%，為實現2020年我國非化石能源占一次能源消費總量比重15%的目標做出了重要貢獻。“十四五”將迎來可再生能源發展的新機遇，要根據行業實際科學制定新的五年規劃，堅持規模和質量并重，將可再生能源打造成為我國推進能源轉型的支柱產業。

      一 深刻認識大力發展可再生能源的重大意義

      目前，全球可再生能源開發利用規模不斷擴大，發展可再生能源已成為許多國家推進能源轉型的核心內容和應對氣候變化的重要途徑。站在“十四五”開局的窗口期，要進一步深化對可再生能源的認識，形成廣泛的社會共識，保持戰略定力，加快可再生能源高比例、高質量發展。

      一是完成碳減排國際承諾的有力保障。2020年9月22日，中國國家主席習近平同志在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話時表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。加大可再生能源發展力度，提高投資強度，進一步提升綠色清潔電力在全社會用電量中的比重，是完成這一莊嚴承諾的重要保障。

      二是推動生態文明建設的必然選擇。能源短缺以及化石能源利用過程帶來的環境污染問題，成為制約生態文明建設的重要因素。幾年以前，全國霧霾頻發，對全國人民的身體健康帶來重要影響，保護綠水青山和藍天白云的觀念已經深入人心。大力發展可再生能源，降低煤炭消費帶來的大氣環境影響，是建設生態文明和美麗中國的必然選擇。

      三是保障國家能源安全的重要途徑。雖然近年來可再生能源發展迅速，但化石能源依然是我國能源消費的主要方式，主導地位沒有改變。2019年我國石油進口量約5億噸，天然氣9656萬噸，煤炭3億噸，同比分別增長9.5%、6.9%、6.3%，其中油、氣對外依賴度分別達到72%和43%。只有大力發展可再生能源，不斷降低一次能源對外依存度，大程度實現能源自給，才能保障國家能源安全。

      四是市場經濟運行的自然規律。傳統煤電受燃料價格波動影響發電成本不穩定，而可再生能源隨著技術進步成本不斷降低。目前，陸上風電和光伏在全國大部分地區都能實現平價上網，已具備和傳統能源競爭的基礎，未來發電成本將逐步低于傳統煤電。大力發展可再生能源，符合市場經濟的運行規律，特別是在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，以可再生能源帶動綠色經濟復蘇是全國人民的自然選擇。

      二 可再生能源發展存在的問題不容忽視

      近年來，我國可再生能源產業發生了很大變化，也取得了舉世矚目的成績。裝機規模和發電量穩居全球首位；設備制造產業異軍突起，技術創新和進步取得突破;建設造價逐年下降，運營維護水平顯著提高；“三北”地區限電問題正在逐步解決中；海上風電發展突破技術瓶頸，發展進入快車道等等。在看到大好成績的同時，也要清楚認識到當前產業發展還存在許多問題，而且有些問題十分嚴重，處理不好將會影響未來中國可再生能源產業健康可持續發展。

      一是新的補貼政策將導致存量項目經營陷入困境。由于電價退坡不夠及時、部分電價附加長期少征未征、一些省區超規劃發展等多重因素，造成國家基金補貼出現嚴重缺口。近日國家財政部發布新的政策，按照合理利用小時數鎖定項目補貼額上限，超出部分只能按燃煤標桿電價結算。這對于存量和正在建設的帶補貼項目影響重大。特別是早年投產的陸上老項目和海上風電項目，由于建設成本高昂，項目業主在前期階段都是按照全電量補貼進行測算，新的政策將導致項目收益大幅下滑，甚直接造成虧損。盡管此舉大幅減少了國家補貼的額度，但并沒有實質性解決補貼拖欠的問題，可再生能源存量項目將面臨收益減少和現金流緊張的雙重困難。

      二是資源配置中存在嚴重的地方保護主義。2013年，國家能源局將風電審批權下放到地方，部分地方政府擁有資源分配權后，把風、光資源當成與企業談條件的重要砝碼。通過“產業換資源”的方式，拉動本地投資，提高稅收和GDP。特別是海上風電的情況愈加突出，一些沿海地區地方政府直接要求開發企業引進制造業。這種地方保護性質的做法嚴重危害可再生能源產業健康發展，違背市場經濟公平競爭原則，導致開發企業不能自主選擇優機型、制造企業無法進行充分競爭以及制造業重復建設等問題，造成產能過剩和資源浪費。

      三是警惕風電市場非理性競爭。由于平價上網的預期，風電開發競爭日趨激烈，風電設備和工程低價中標模式凸顯出嚴重的弊端，已逐漸引發非理性競爭態勢。風機制造企業為了搶占市場，不得不大幅度壓縮設備投標報價。雖然2020年的“搶裝潮”抬高了設備的整體價格，但“十四五”期間行業發展將進入平穩期，要警惕設備價格可能再次進入非理性降低軌道，導致優質產能退出產業或者流向利潤較高的海外市場。

      四是技術創新時間不足恐帶來技術和質量風險。大容量機組技術的研發，高塔筒、長葉片、新材料的技術應用，生產線的升級革新等，都需要一定的時間。激烈的競爭環境會導致整機廠家因為市場生存壓力而降低創新動力和投入，只求加快產品上市節奏，新產品新技術應用和考驗時間不足，將會放大機組技術和質量風險。一旦出現質量問題可能會引發批量性事故，后果不堪設想。

      五是生態環境保護問題已成為風電發展的共同責任。近幾年，在我國植被覆蓋較好的中、東、南部地區，部分風電場建設造成了一定程度的生態損壞，已有多個省份因此暫停發展風電。國家已明文禁止使用重點林區林地開發風電。隨著新發展理念的深入人心，未來各級政府對生態環境保護要求會更加嚴格，風電開發企業將承擔更大的環境風險和法律責任。

      六是海上風電“集中式爆發”開發模式不可取。2018年5月，國家能源局公布競價上網政策(47號文件)以來，部分地方政府為搶電價，出現集中核準海上風電項目的情況。這種發展并非來源于短期內關鍵技術的突破和成本的下降，而是由于政策的變化，這些核準項目的成熟度、建設條件是否都能落實存在很大的疑問。同時，為了迎合海上風電大規模開發，各風機制造廠商都在加快推出6MW及以上大容量機型，目前大多數處于樣機試驗階段，設備穩定性、發電量水平等還有待市場考驗。

      三 “十四五”規劃目標及相關建議

      經過十多年的發展和積累，可再生能源技術已經成熟，“十四五”將是大規模發展的重要機遇期。“十四五”規劃不僅僅是一個數字，更是一個市場指引，會影響開發企業、設備制造企業、零部件供應商等全產業鏈以及銀行、券商等金融機構的發展策略。因此，既要保證市場發展需求，又能保證電量消納。在不加重限電形勢的前提下，要不斷擴大非水可再生能源發展規模，進一步提升非水可再生能源發電量占比，將原來設定的2030年非化石能源占一次能源的比重達20%的目標提前到2025年實現。具體來說，風電和光伏都要在國家可再生能源發展規劃和電網建設規劃的指導下有序發展，不能盲目冒進，風電每年新增不少于3000萬千瓦、光伏5000萬千瓦左右為宜。

      為實現上述目標，提出以下幾點建議：

      一是科學合理解決存量項目補貼陳欠問題。過去的風電和光伏項目二十年經營年限是文件確定的，電價（含補貼）也是政府批準的，這本身就是國家契約，不能任意改變。高于合理利用小時數的發電量不予補貼，將阻礙技術創新和管理創新的提升，影響可再生能源行業健康發展。同時，財政部等部門指望減少補貼總額以緩解當前缺口大的壓力，是治標而不治本。解決問題的本質是“開源”而非“節流”，建議適當考慮在短期內上調可再生能源附加標準；對自備電廠等以前年度未征或少征的部分要及時足額追繳；出臺明確的政策，為可再生能源企業應收賬款資產證券化創造條件。更為重要的是要加快啟動綠證交易制度，三年來的綠證自愿交易規模很小，對緩解國補壓力杯水車薪。下一步要排除萬難，落地可再生能源配額制，開啟綠證強制交易，將國家補貼轉化為市場化補貼。

      二是加強電網送出擴大本地消納。目前，電網接入已成為制約可再生能源加快發展的重要因素。“十四五”期間，可再生能源電量的消納應以本地消納為主。建議加快改善“三北”地區的經濟結構，國家能源主管部門積極協調電網企業做好電網建設規劃，優化網架結構，在“三北”地區大幅度增加電量的消納。對于該地區富余可再生能源電量，要加快外送通道建設步伐，確保電網與電源建設規劃相匹配，實現電量在其他經濟發達省份的異地消納。

      三是大基地規模化開發和分散式開發并舉。限電嚴重的“三北”地區在“十三五”末成功迎來平穩過渡期，預計進入“十四五”以后，該地區整體消納水平達到國家預期(限電比例維持在5%以內)，風電和光伏開發重點將回歸“三北”地區。未來，要形成大基地與分散式開發并重的發展格局，在“三北”地區以有實力的央企為主，在國家外送通道規劃的指導下進行大規模連片開發，建成若干個3000萬千瓦以上的可再生能源基地；中、東、南部和內陸低風速地區由于人口密集、土地資源有限、環保等因素，應以分散式開發為主，有條件的地方進行局部集中開發。

      四是穩妥推進海上風電開發。可再生能源行業主管部門要高度重視海上風電的發展走勢，因勢利導，保障海上風電平穩有序健康發展。新出臺的全生命周期52000小時補貼上限政策對存量和在建海上風電項目將產生致命性影響，如沒有新的政策接續，整個產業的發展將會停滯不前。建議海上風電電價和補貼政策分“三步走”：第 一步，在近期把海上風電電價下調0.65元/千瓦時左右（已核準且在2021年內投產項目除外）；第二步，由國家補貼變成地方補貼，國家出臺政策，允許沿海省（市）在電費附加中設立海上風電補貼基金，用于本省海上風電電量電價補貼；第三步，從2021年下半年開始實行海上風電退坡機制，每年下調海上風電電價4-5分/千瓦時，力爭到2025年底實現海上風電平價上網。

      五是注重項目開發與生態環境保護和諧發展。建議各開發企業高度重視生態環境問題，在風電場和光伏電站開發建設過程中，高度樹立大局意識、環保意識，加強對施工單位的監督力度，嚴禁破壞施工和野蠻施工，做到項目開發建設與生態環境保護和植被恢復同步，切實履行好社會責任。

      六是避免風電產業再次出現“搶裝潮”。在我國風電產業發展過程中，由于政策的突然變化，一共出現了三次行業搶裝。第 一次是2015年底以后標桿上網電價下調，第二次是正在經歷的2020年底以后陸上風電補貼取消，第三次是即將到來的2021年底以后海上風電補貼取消。這樣的“搶裝潮”對行業健康發展極為不利：業主單位為了加緊搶工期，有可能導致項目建設質量下降；一些吊車、施工船等施工單位為了追逐利潤坐地起價，嚴重擾亂市場秩序；某些設備制造商在搶裝年中盲目擴大產能，導致搶裝年過后出現投資浪費。建議國家能源主管部門加強行業長期發展規律的研判，保證產業政策的接續性和穩定性，避免“搶裝潮”再次發生。

      七是高度重視可再生能源發電運維工作。要明確一個概念，大力發展可再生能源追求的是電量替代而不是容量替代。雖然可再生能源項目的特點是“出生決定一生”，但隨著運行年限的增加，機組發電性能會出現下滑，運維工作的質量是發電量的可靠保證。“十四五”期間第三方運維團隊的發展是大勢所趨，風電的運維市場需求會逐年增加，建議國家建立健全第三方運維服務機制，鼓勵專業化分工和第三方運維市場的蓬勃發展。特別是運維難度較大的海上風電，要建立適合于海上風電高質量、高技術水平的運維模式。業主單位和制造企業都不適宜盲目增加運維人員，而應將此工作交給更加專業的第三方團隊開展。

      八是加大人才培養力度。目前，國內可再生能源人才培養意識還不夠，未能形成系統的專業人才培養體系，國內高校中專業、獨立的風電研究和培訓機構還比較少，專業人才相對匱乏。建議各業主單位和設備制造企業加強與985、211重點學校以及電力與業院校合作，增設可再生能源專業，共同培養可再生能源專業人才，為“十四五”以及遠期行業健康發展提供支撐。